构存贷比不得突破75%的红线。但出于对“三农”的支持，监管层对村镇银行有所放宽，要求其5年内逐步达标。持续的存贷比高位运行，村镇银行要特别注意流动性风险，一些村镇银行远离母行（特别是城商行发起设立的村镇银行），而人民银行在很多县域没有分支机构和金库，紧急情况下外部支援能力有限。村镇银行总的存款规模小，要防范存款异动风险，一旦出现流动性危机，将对其声誉带来毁灭性打击，使其吸收存款将更加困难。
3.3 控股模式单一，导致各方利益主体动力不足
《暂行规定》对产权结构的安排是：“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且持股不低于20%”，但大银行在发起设立村镇银行时，一般都要求持股50%以上，要处于绝对控股股东地位。大中型银行对设立村镇银行不积极主要源于两个原因，一方面村镇银行投资回报周期长、盈利能力有限，不如扩张分支行、网点效益高；另一方面，村镇银行如果经营不善，出现问题，将对母银行的声誉和品牌造成伤害。此外，民营资本认为现有的产权结构安排下，民营资本股东的话语权太小，因而民营资本在短暂的热情之后，对村镇银行渐渐采取观望的态度，这对于鼓励民间资本参与农村金融改革也不利。
截止到2009年末，我国已有1300多家小额贷款公司[4]，这些贷款公司经过几年的发展已经达到了银监会规定的最大贷款量，业务扩张能力受到限制，因此转型愿望比较强烈，但是银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》里面明确规定：“小额贷款公司改制为村镇银行必须有银行业金融机构作为主发起人。”这一规定意味着小额贷款公司要把自己的控制权转让给银行，挫伤了小额贷款公司改制的积极性。当然银监会坚持村镇银行的主发起人、最大股东必须是符合条件的银行业金融机构，主要基于三方面的考虑：一是县域及农村信用体系的现状。现阶段我国征信体系建设尚不完善，特别是在县城以下广大农村，征信体系建设尚处于起步阶段，二是保护存款人利益的需要，三是确保村镇银行可持续发展。本文认为村镇银行能不能采用一种更加灵活的控股权结构将是能否在短时间内大量增
加村镇银行的关键措施。
3.4 村镇银行结算系统孤立，成为网络时代的“信息孤岛”
部分村镇银行至今没有单独的行名行号，无法加入人民银行的大小额实时支付系统，只能进行资金的手工清算，汇划到账速度较慢，不能满足客户快速、便捷的服务要求，而且容易出现差错事故。由于村镇银行只是在县城的一个孤零零的点（极少数开设了一两个支行），村民存款、取款都必须要到网点来，让客户感到不便，缺乏对绝大多数农村居民的吸引力，任何一笔从外地汇入的款项都是跨行跨区，汇费昂贵，加之在乡镇没有网点，取款不方便，外出务工的农民工一般不会选择村镇银行作为汇入行，村镇银行在汇兑业务上竞争不过农行、邮储银行、农信社。很多农村地区是典型的“打工经济”，外出务工收入是当地经济的支柱，村镇银行失掉这笔业务，也就失去了大部分存款来源。此外，村镇银行的通存通兑没有开通、银行卡业务缺失，汇路不畅也是一个大问题。
3.5 经营方式创新化与经营观念陈旧化的矛盾
传统的经营方式在农村金融市场是没有出路的，历史表明村镇银行要想在农村市场实现可持续发展，必须创新自己的经营方式，如创新贷款风险管理制度，创新贷款审批流程，创新具有农村特色、真正符合农村实际的金融产品等，但由于目前村镇银行的从业人员大都是农信社的老员工，在经营观念上比较传统；而且由于《暂行规定》中规定银行金融机构必须是村镇银行的最大股东，这一点虽然保证了村镇银行在经营过程中的安全性，减少监管部门的监管成本，但同时要防止大中型银行的管理输出，把村镇银行办成母行的一个支行，使村镇银行失去决策流程短、经营机制灵活的先天优势。
大中型银行有成熟的风险管理制度、业务流程和企业文化，作为村镇银行的控股股东，很容易把自己的业务模式照搬过来，初期可能会减少成本费用，但国有银行在农村的实践表
明，农村市场具有自身的特点，照搬成熟的商业银行的客户定位对象，业务决策流程，贷款还款方式在农村市场是没有生存空间的，如何避免村镇银行走四大商业银行的老路，如何使控股股东向村镇银行输出经验并使之适应县域市场的特点是一大难题。
四、政策建议
农村金融问题是世界性的难题，四大国有银行和农信社没有能够解决的问题我们也不能奢望村镇银行一下子全部解决，但作为农村金融组织多元化的一种创新是需要不断探索和完善的，针对村镇银行在经营过程中出现的一些问题，本文提出以下对策：
4.1 明确客户群体，加强政策扶持，增强村镇银行的盈利能力
村镇银行的成立初衷就是为了深化农村金融发展，带动农村经济的发展，首先要确定自己的目标客户群，有些学者认为根据农民当前的收入状况大致上有三类: 一类是文化水平落后、无一技之长、生产要素欠缺、勉强维持生计的农民，处于温饱水平以下。二类是正在脱贫致富的农民，已经实现温饱，从事简单的个体经营、种植业、渔业等。三类是已经富裕起来的农民，实现小康，从事规模化的经营活动（章芳芳，2008）。村镇银行扶持的主要对象应该是第一类和第二类农民。由于对象的特殊性，如何保持村镇银行的盈利能力是实现村镇银行可持续经营的前提，笔者认为国家在政策上应该给予一定的优惠，首先可以适当放松利率管制，允许村镇银行根据当地的经济发展水平，贷款人的资信情况在央行基准利率的基础上更大幅度的调整利率，放松村镇银行的贷款利率的浮动规模，一方面可以改善村镇银行盈利不佳的现状，增加村镇银行的利息收入，改善村镇银行服务于“三农”的积极性，另一方面也是对我国利率市场化一次非常有意义的试点；其次加大对村镇银行的税收优惠和财政扶持力度，可以考虑以“先征后返”形式对村镇银行实施税收优惠，使其享受与农村信用社同样的税率和扶持政策，同时建议适当降低村镇银行银联入网门槛，促进村镇银行加快发展银
行卡业务，实现资金周转的良性循环。
针对村镇银行不“村镇”的格局，银监会的思路是实行“东西挂钩、城乡挂钩”的双挂钩政策，即如果在全国百强县（或大中城市辖内）设立1家村镇银行，必须在中西部地区设立2家村镇银行；在国定贫困县设立1家村镇银行，可以在全国百强县（或大中城市辖内）设立1家村镇银行。另外要保证村镇银行服务“三农”的方向，应该主要向国定贫困县、老少边穷地区投放牌照。
4.2 扩大村镇银行资金的来源，合理分配贷款去向
村镇银行资金来源匮乏是制约其发展的关键因素之一，如何提高村镇银行的信誉度，提高村镇银行的服务质量是吸引存款的有效手段，但由于农村地区本来资金就很匮乏，而且农信社、邮政储蓄等金融机构导致大量农村资金外流，不利于农村地区的发展，因此我们可以考虑从城市抽水到农村，使“城市反哺农村”，解决村镇银行的吸存难，方案一是允许村镇银行总行设在地市级城市，但只能吸收存款，不能发放贷款，同时在县域设立若干分支行，既吸收存款又发放贷款。当然村镇银行在城市里面能不能吸收到存款还需要进一步论证；方案二是推动大中型银行设立“村镇银行事业部”，这一思路与银监会破解中小企业融资难的思路一脉相承，即在机构、人员、激励机制上与银行的其他业务分开，能够把“三农”业务和城市业务适当区分开来，从而方便在内部管理上做出特殊的安排。其次，人民银行可以考虑对村镇银行实行相对较低的差别法定存款准备金率，给予村镇银行一定再贷款的支持，建立村镇银行与商业银行等金融机构之间的合作机制，允许村镇银行进入现有的银行之间的支付清算系统，坚持现有的商业银行向经营状况良好的村镇银行发放贷款的政策，引导资金像农村市场回流，扩大村镇银行的资金来源途径。
在贷款去向方面，村镇银行应该努力坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷
