傅乐思：新型农村社会养老保险制度的经济学分析
今年暑假回家，闻父亲言，农村正尝试启动养老保险制度。而在此之前，早就听闻，推行新型农保制度是如何如何的必要。但是，与周围的邻居及从事农保制度的工作人员接触后，却又听到了另外一种声音:推行新型农保制度是如何如何的困难。这也就是说，一方面由于制度缺失等原因，客观上存在对养老保险制度的强烈要求;另一方面，由于某种原因，致使这种制度的推行存在重重困难。是农民支付不起养老保障金吗 不是的。
养老保险市场本身是一个竞争性市场，需方(缺乏保障的农民)与供方(提供养老保险服务的公司)很多都彼此独立。按照主流经济学家的说法，在竞争性市场上，价格机制会引导资源实现合理的配置。保险公司提供的高水平与低水平的保障属于不同的商品，愿意并且能够支付较高保障金的人获得较高水平的保障，只能支付较低保障金的人获得较低水平的保障，而广大农民在这个竞争性市场上属于没有支付能力的人群，因此只能长期游离在这一制度之外。政府为了普惠于民，改变广大农民的这一游离状态，主动加入到保险市场中来，形成了新农保市场。在新农保市场上，需方仍然为缺乏保障的农民，但供方却变成了政府，当然政府不是单纯的充当供方角色，最主要的是发挥其政府职能作用(对农保市场的进行调控－实行高额补贴)，使得补贴后的支付价格(每位农民参投新农保支付保障金100元/年)是绝大部分农民能够支付得起的价格。
根据以上经济理论，新农保必须依托政府强有力的财政支持。现实情况也正如此，各级政府对新农保实行财政转移支付的力度非常强，农民只需投入少量资金(每人每年100元，平均每月约8．2元)，就能获得晚年的生活保障(每人每月领取60元，随着补贴力度加大可能会更多。而一般一位老年农民的生活支出=食用油盐调料支出+非蔬菜类食物支出+少量电费支出，生活总支出为每60～100元，因此养老金基本可维持其生活支出)。简而言之，在政府的财政补贴下，农民能够以低廉的价格(几乎所有农民都支付得起每年100元的保障金)
购买超过其购买力的养老保险(理性分析认为新农保是农民的一种必需品)。依此理论分析，这简直就是天上掉馅饼的好事，广大农民应该会蜂拥而至，抢购新农保(积极投保)。但是事情没有这么简单，抢购现象并未出现，反而出现了抱怨之言，那问题究竟出在哪里呢 要回答这个问题，不如从需求和供给两个方面考察。养老保险的需求方(从理性分析认为存在该需求的一方)，比如我邻居家，首先考虑的是有没有加入新农保的必要(尽管理性分析认为其存在该需求):“我家四口人，两个儿子在城里打工，公司已给他们投了养老保险，所以不需要再投新农保;而我们两口子也不指望那点养老保险，因为我们有两个儿子养老。”这种说法是否有道理呢 的确有道理。我们认为邻居一家存在新农保需求是建立在“理性人”的假设之上的，即认为广大农民都是以最小成本追求最大经济利益的“理性人”，却忽视了在我们广大农村有着传统的家庭养老模式，人们对这种“养儿防老”的思想仍然根深蒂固，这也或许是很多农民投资“非理性”的重要原因;同时我们也忽视了农村存在着大量的外出务工人员，他们当中很多在务工单位已有养老保险，再投新农保就会出现重复投保，并且现在还没有相关的政策和法规对重复投保作出具体规定，对于制度不完善的新农保(重复投保是否可以重复领取养老金我们不知)，大家当然不敢盲目投保。基于上述分析，新农保的推行在需方就遇到了很大障碍。
事情总是两方面的，站在需方立场进行分析过后，新农保的供方(各级政府)也在抱怨新农保推行难度很大。这是什么原因呢 这里需要明确的是，新农保政策的出台到执行全部依靠各级政府，而各级政府(供方)目标是一致的，即让大多数农民享受到新农保制度的实惠，帮助农民实现“老有所养”的目标。政策由上而下，从中央至地方乡镇，政策力度越来越大(因为在中央财政支持的基础上，很多地方政府也进行了财政投入)，理论政策可行性越来越强。但是，农保政策在具体执行方(乡镇及基层村组组织)却大打折扣，也就是说，农保制度在基层具体执行时，并未收到想象的效果。问题出在村组一级组织吗 的确有这方面的原因。
因为村组级的工作人员不属于政府全职工作人员(他们当中很多人有其他的职业，比如有些村民组长是泥工、木工、油漆工、电器机械工等)，他们承担新农保工作就类似于兼职义务劳动，当然政府不会给予他们与其劳动对等的工资。根据经济学分析，劳动力(农保工作人员)必须取得与其劳务支出相当的报酬后，才能激发其工作的可能性。因此，在缺乏薪酬机制激励的情况下，新农保具体执行者(村组工作人员)没有工作积极性可言。这可能也是新农保在基层执行时大打折扣的重要原因。
如果给予村组级工作人员合理薪酬，是否就不会有问题了呢 答案是否定的。因为村组级工作人员领取合理工资后，其性质与政府公职人员相当。政府工作人员在新农保工作过程中，是有可能会偷懒的。工作人员之所以会偷懒，是因为其目标与政府的整体目标不一致。政府完全是从农民的角度考虑，尽量确保每位农民能够“老有所养”;而工作人员的目标是尽快完成任务，出发点是怎么省事怎么做。如果工作人员目标与政府目标相一致，工作人员想做的正是政府想做的，那么偷懒就不会发生。工作人员之所以可以偷懒，是因为他(们)是否努力工作，很难被直接观察到。这在宣传新农保的事情上能够体现出来，农户是否投保与很多因素相关(比如农民本身的思想原因，其子女就业单位的保障制度是否完善、子女是否孝顺等)，工作人员是否宣传到位只是影响农户投保的一个原因。如果农户未投保，工作人员随便找个理由就可搪塞(比如他思想顽固、多次登门都吃了闭门羹、玩麻将输了钱交不起保障金等等)，上级政府也弄不清他说的是真的，还是在敷衍工作。
总结一下，就农民一方而言，传统旧思想、制度不完善等因素阻碍了一些农民加入新农保;对政府一方来说，基层工作人员缺乏薪酬保障体系、拥有合理报酬的工作人员也有可能会偷懒，使得新农保的推行遇到障碍。看来问题不少，麻烦挺多，遇到过多的问题和麻烦后，一些农民干脆直接放弃投保(新农保没有吸引力，我还是自己多存点钱养老吧);政府工作人员则有可能得过且过的完成工作(难度太大了，我才不落个费力不讨好呢，农民爱投不投，
反正我工作做到了)。因此，新农保这种看似完美的制度在现实中严重缩水。
完美的制度是因为有完美的理论假设，理论上的新农保制度是完美的，因为我们假设:农民都是利己的“理性人”、政府职能是完全的、新农保配套机制是完善的，在这些假设下，新农保政策不会有任何缩水，会达到完美的效果。因此，若要解决新农保推行中遇到的问题，改善其政策效果，还应从其假设条件出发。
首先，解放农民传统的旧思想，使其成为“理性人”:即要让农民认识到家庭养老模式存在很高的不确定性与风险性。因为家庭养老模式有其明显的缺陷:第一，它的抗风险能力差。家庭养老是以家庭经济基础为保障、以血缘、婚姻关系为纽带的养老模式，当遇到非常事件(如子女上大学、家庭成员重大疾病、夫妻离异、自然灾害等)时，家庭会忽视老人的养老问题(家里大的小的都已经顾不来了，老的就算了吧)。第二，它的法律强制性差。虽然法律明文规定子女对老人有赡养义务，但是并未明确指出子女不赡养老人的惩罚细则，因此家庭养老只能依靠子女的道德约束力和子女的自觉性。结果是:孝顺的子女会细心的照顾老人，让老人颐养天年;不孝顺的子女则完全不管老人(有的甚至虐待、遗弃老人)。若农民充分认识到了家庭养老模式的不确定性与风险性，就会主动规避这种风险，投资于确定性强、风险性弱、成本很低的新农保。当然，新农保还处在试点阶段，农民的理性认识还需要一个(较长)过程，政府的宣传任务还很繁重。社会各界也应携手努力帮助农民完成这一思想转变。 其次，政府应当注重完善自身的职能。第一，对于从事新农保工作的基层人员，政府应当给予合理工资或补贴(如以天计工资、或以参保人数计工资)。毕竟，繁琐的农保工作是不可能单靠基层工作者较高的政治觉悟完成的，最好的激励机制就是给予其合理薪酬，工作人员得到工资后，会显著提高工作积极性、加大自身工作强度，自然也会提高新农保工作效率(我拿了工资，当然要认真做事)。第二，政府可引入监督机制，即投入一定成本对工作人员的工作进行监督，如采用工作考核制度(以投保人数或投保率计算)，工作信息反馈制度(参
保农民回馈工作人员的情况)、惩罚制度(对偷懒扣罚工资)等，尽量减少工作人员的机会主义，加大其偷懒的成本，使得偷懒少发生或者不发生。第三，政府可开展专业人员培训，提高工作人员业务水平，避免由于信息不对称导致的参保率下降问题。
再次，社会各界共同完善新农保的配套机制。如根据单位职业变动作出调整，完善户籍管理制度、完善新农保个人帐户管理、完善与其他各类保险的转换衔接方式等。确保符合条件的农民参与新农保。
说到这里，完成了上述工作后，是否就能确保新农保政策效果完全呢 不能。因为理论世界与现实世界是有差距的，我们怎能保证每位农民成为追求自身利益最大化的理性人(即使在政府与全民的大力宣传下也是做不到的) 又怎能保证每位工作人员都是尽职尽责的人民公仆 我们不能保证，也不可能做到，所以新农保政策在执行过程中缩水是不可避免的。现实中能做的唯有解决问题、弱化矛盾、加大宣传力度、完善相关职能与配套机制，尽量减小新农保制度在执行过程中的缩水程度。
尽管新农保制度政策效果不可能完全、存在很多的问题与矛盾，但是我们必须明确:新农保是一项惠及于民、改善民生的好政策，应当保持其广泛性与持续性。对于诸多不完善之处(如对于外出务工人员，到底有没有必要投新农保呢 如果重复投保了，能不能重复领取养老金呢 对于农村户口的在校大学生，应不应该投保呢 若投保后，怎么与以后工作单位的养老保险衔接呢 )只能在实践中提炼、修正、完善之。
理论上的新农保政策是如此的完美，现实中的推行却如此困难重重，只因经济学理论建立在高度简化的假设之上，而现实世界是如此的复杂，且丰富多彩，充满了问题与矛盾。新农保关乎6．5亿农民的养老问题，如何解决这其中的问题与矛盾，保障广大农民的晚年幸福，颇值得大家思考。
