吉林、江苏、湖南、新疆和四川六个省区，限于玉米、水稻、大豆、小麦和棉花等五种作物的种植业险，补贴仅限于保费直接对应农民，从补贴额度看，中央财政仅支付实际保费的25%。根据方案，补贴将按照实际保单直接给予农民。《管理办法》规定，在试点省份省级财政部门承担25%的保费后，财政部再承担25%的保费〔55j。‘其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，省、市、县级财政部门共同承担，具体比例由试点省份自主确定。这是中央财政首度对农业保险提供补贴。目前的试点是在中央政府的高度关注和有关部门的强力推动下启动的，选择了政府补贴、商业保险公司运营的基本模式，显示出政府对于打开农险市场的意图。但就补贴范围来讲，财政补贴试点的覆盖率过低，违背了保险的基本原则一大数法则，不能真正起到分散风险的作用。农业保险中的政府行为研究 5.2.2财政对农业保险经营主体税收优惠不足
农业保险的补贴属于世贸组织规则允许的“绿箱政策”，许多发达国家都把农业保险作为一项支持农业的政策工具。政府通过财政补贴、减免税收等措施支持农业保险的发展，间接实施对当地农业、农户的政策扶持与利益保护。长期以来，我国对农业保险的税收支持仅局限为依据《中华人民共和国营业税暂行条例规定》第6条规定减免营业税，事实上，对于风险高、利润薄的农业保险还相当有限〔56j。纵观世界各国的农业保险制度，其核心特征都包含有政府通过过免税、减税、低税收等方式对农业保险参与各方给与的支持。对比国外的农业保险税收制度，目前我国的农业保险税收政策存在税率过高、
税基过宽等一些问题。国家对保险业主要征收营业税和企业所得税两种主体税，此外，还有城市维护建设税、印花税、房产税、土地占用税等征税环节。我国保险业现行的营业税率为5%，另按营业税实收纳税额的7%征收城市维护建设业税，按其3%征收教育费附加。而对于所得税来说，我国现行内资保险公司的所得税率为33%，外资保险公司则享受24%或15%的优惠税率以及其他一些优惠措施〔s7]。但对我国的农业保险，除免征种养两业险5%的营业税，同时对农业保险合同免征印花税外，并无其他财税优惠政策。由此看来，目前我国政府并没有在税收上给予经营主体减免税费等较大幅度的优惠，在很大程度上影响了经营主体对农业保险的吸引力，阻碍了农业保险的发展。
5.2.3财政救济抑制了农业保险
农业具有弱质性，面临着很高的自然风险、市场风险，各国政府都将农业保险作为农业的保护政策来保护本国农业、增强其国际竞争力。同西方主要发达国家以农业保险为主、灾害直接补助为辅的农业保护方式相比，我国主要是采取财政直接提供灾害补助的方式来应对农业自然灾害。以2006年为例，我国农作物受损面积41091.3公顷，因灾直接损失达2528.1亿元。而中央累计投入各类抗灾救灾资金 111.98亿元，社会各界捐款35.89亿元，其他物资折价4.69亿元，农业保险赔款5.84亿元(农作物赔款只是其中一部分)〔58]。由此可见，农民主要还是采取自救、依靠政府救济(社会捐助)等方法来防范和分散农业风险。以直接的财政救济为主的保护制度，在发生农业自然灾
害时由中央财政直接拨款救济灾民，忽视了农业保险。无偿的灾害救济又给财政造成巨大压力，这种农业保护制度没有充分利用W下O允许的绿箱政策，在实践中还表现出对农民援助力度的不足，财政资金使用效率低下等问题。同时，财政救济形成了农民等、靠、要的思想，影响了农民风险意识和保险意识的提高，致使灾害救济与农业保险非互补而是替代关系，结果使政府负担越来越重和农业保险自身的发展逐步萎缩〔59]。更重要的是，这种不包括农业保险在内的农业保护制度具有短期性和随意性，影响了国家农业保护政策的稳定性和有效性。
5.3农业保险经营主体不完善 5.3.1当前我国农业保险的经营主体
经营主体是指依法直接从事生产经营，享有权利，承担义务的组织或个人。在我国20多年的农业保险实践中，农业保险的经营主体是商业性保险公司，如中国人民财产保险公司、中华联合保险公司等综合性商业保险公司。自2004年启动农业保险试点以后，又先后成立了安信农业保险公司、安华农业保险公司、国元农业保险公司、阳光农业相互保险公司四家专业性农业保险公司经营农业保险。中国人民财产保险股份有限公司代表政府角色，从1982年恢复试办农业保险，在业务经营中忽略盈亏效益，实行垄断经营。经营种植业、养殖业保险，实行全国统一核算，盈亏由保险公司内部险种互补。1994年人保财险开始由计划体制下的国有并兼有商业性和政策性职能的保险公司向市场体制下的商业保险公司转轨〔60]。转轨后的人保财险追
求商业利润，逐渐缩减农业保险的规模。中华联合保险公司前身是1986年7月成立的新疆建设兵团保险公司，根据农场的实际情采取“低保费、低保额、低理赔”的办法统一投保，1992年以后，中华联合保险公司陆续开办了财产保险、人身保险，商业性保险业务不断发展，农业保险规模逐渐缩减。安信农业保险公司是原上海人保分立出来的专业农业保险公司，实行的是政策性业务、商业化运作模式，将种植业和养殖业保险划为政策性业务，两业险种的保费收入占安信全部保费收入的比例不得低于60%，公司开办这两项业务将享受相关政策支持，涉及农业财产保险、责任保险等其他业务则按照商业化运作，通过这些险种的收益来弥补种养业保险的亏损。目前政府实施保费补贴政策的有n大险种，其中水稻、生猪、奶牛、家禽四大险种财政补贴35%，而小麦、玉米、蔬菜等其他七大险种，财政补贴30%〔“，〕由于上海是一个工业城市，农业占上海生产比重少，当地农田只有400多万亩，农民也不过400多万，其财政收入又较高，上海能承受对农险进行补贴的负担，但我国的绝大部分地区不论是经济条件还是保险意识与上海都有差距，农业生产环境也比不了上海(地区特征风险较小)，安信农业保险公司因其特有的地方优势，使其在几家农业保险公司中发展较快，但在全国农业保险经营体系中它的发展不具有代表性。阳光农业相互保险公司是在黑龙江垦区农业风险互助模式基础上改制而成，实行公司统一经营为主导、保险社互助经营为基础的双层经营管理体制，公司统一经营种、养业分保业务和防灾减灾业务，保险社具体办理农险业务，自留保费50%，其余向公司分保。
