（2）从三次产业的内部结构看，进一步完善农村土地制度，巩固农业基础，促进生物技术进步和产业化，提高现代农业比重；进一步优化轻重工业比例，促进重化工业的可持续发展；提高工业中高技术产业的比重，大力发展新能源、新材料技术；推进制造业的服务化，特别是提高生产性服务业在工业总投入中的比重。
（3）提高制造业的服务化。在当前阶段，提高制造业的服务化水平包含相互关联的两方面内容。一是加强制造业企业内部的研发和营销职能，形成企业研发、制造和营销的综合竞争优势；二是大力提高生产性服务业在工业总投入中的比重。
（4）提高在重点产业和关键领域的自主创新水平。在三次产业比例关系基本合理，工业体系已经比较完善的情况下，在复杂装备和装备基础件等关键装备和新能源、新材料等“制高点”，既以企业为主体，又集中全社会资源，通过自主创新实现技术突破，并在关键技术突破的基础上“以点带面”地推进产业体系整体的技术进步，已经成为未来产业升级的重点。
（5）优化用能结构，促进集约发展，降低单位产出能耗。争取到2015年，将单位GDP能耗和单位工业增加值能耗分别在2008年的1.102吨标准煤/万元和2.189吨标准煤/万元的水平下降约20%，即分别达到0.8吨标准煤/万元和1.7吨标准煤/万元左右的水平。
二、“十二五”期间我国产业结构调整的任务
1．促进制造业的服务化，提高制造业综合竞争力
制造业服务化的两种方式，一是制造业企业的内部服务化，即企业内部研发和营销职能的强化；二是生产性服务业在制造业企业总投入中比重的提升。前一种以企业内部组织的方式实现，后一种方式以市场交易的方式实现。内部服务化和外部服务业既相互替代，又互相补充。一般来说，在服务市场容量足够大、市场交易机制足够完善的情况下，内部服务会从企业内部分离出来，形成更加专业化的生产性服务行业。在当前的市场环境下，我国的制造业服务化要同时大力发展内部服务化和外部服务化两种方式。“十二五”期间我国制造业内部服务化的主要任务，是进一步促进各行业优势企业的自主技术创新、营销渠道和品牌建设，形成制造、技术和营销相互适应的一体化竞争优势。我们认为，制造业外部服务化的主要任务并不是提高生产性服务业的比重①，而是通过打破金融、电信服务等行业的行政垄断，提高生产性服务业的经济效率②，提高服务业在制造业中总投入的比重。
2．保持重化工业适度快速增长，促进重化工业可持续发展
经过1999年以后重工业连续近10年的高速增长以后（1999年到2008的10年中，有6个年份重工业的增长速度超过15%，其它4个年份的增长速度也在10%左右），重工业在我国工业中的比重已经达到70%左右。由于长期的重工业超高速增长，重化工业的资源浪费和环境破坏等粗放增长问题已经比较严重，鉴于此，“十二五”期间，重工业应当保持适度快速增长的格局，在较高速增长过程中通过结构优化提高重化工业的增长质量，实现重化工业的可持续发展。过去重化工业的增长速度与增长质量的矛盾根本上，是由于我国重化工业的发展没有承担环境破坏、资源的影子价格和劳动力的真实成本，在这种情况下，地方政府的投资冲动造成重化工业等资源密集型行业的过快增长。未来地方政府以浪费资源、破坏环
①
根据（何德旭等，2008）的研究，与国外同等发展水平的国家比较发现，中国的生产性服务业比重并不低。对中国与印度生产性服务业占GDP比重进行比较，1990年中国生产性服务业占GDP的比重为22.1%，1995年仍为22.1%，2000年为24.8%，2004年略升为25%；印度生产性服务业比重1990年为16.14%，1995年为18.3%，2000年20.9%，2005年上升为23.1%。从数据比较分析看出，中国生产性服务业比重稍高于印度，且两国从20世纪90年代以来都有缓慢上升趋势，考虑到中国和印度统计口径的微小差异，中印两国生产性服务业比重大体相当。 ②
从短期看，通过打破垄断提高生产性服务业在制造业总投入中的比重的措施甚至可能带来生产性服务业在服务业中比重的下降。
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境为代价争相上马重化工业项目的格局必须改变。
3．充分利用国内市场资源，重点发展大型复杂装备和装备基础件
“十二五”装备工业发展的目标，是全面提高我国重大装备的技术水平，满足国家重大工程建设和重点产业调整振兴需要，百万千瓦级核电设备、新能源发电设备、高速动车组、高档数控机床与基础制造装备等一批重大装备实现自主化。在促进装备工业发展过程中，坚持发展整机与提高基础配套水平相结合。努力实现重大技术装备自主化，带动基础配套产品发展。提高基础件技术水平，开发特种原材料，扭转基础配套产品主要依赖进口的局面。坚持装备自主化与重点建设工程相结合。加强政策支持和市场引导，充分利用实施重点建设工程和调整振兴重点产业形成的市场需求，加快推进装备自主化，保障工程需要，带动产业发展。因地制宜地优化装备工业产业组织结构，支持装备制造骨干企业通过兼并重组发展大型综合性企业集团，鼓励主机生产企业由单机制造为主向系统集成为主转变，引导专业化零部件生产企业向“专、精、特”方向发展，形成优势互补、协调发展的产业格局，加强本土市场需求资源与中国装备企业技术能力提升的结合（贺俊，2006）。
4．大力发展现代服务业，提高生产性服务业经济效率
“十二五”期间，我国服务业的发展重点是优化结构，提高生产性服务业的经济效率和生活性服务业的就业吸纳能力，进一步发挥服务业的生产服务和就业功能。大力发展作为商品生产中间投入和中间需求的生产性服务业，积极发展新兴服务业，打破金融、电信运营等行业的性质垄断，以竞争促进行业效率的提高；大力发展软件、咨询产业，以信息化促进工业和服务业发展；运用现代技术和现代经营方式，改组改造商贸、餐饮等传统服务业，提高技术水平和经营效率。鼓励有条件的地区大力发展影视、动漫等文化创意产业，实现文化创意产业的集群式发展。优化企业组织结构，依托有竞争力的企业，培育形成一批多元投资主体的大公司和大集团，促进企业联合重组，实行网络化、品牌化经营。同时，进一步改善生活性服务业的投资环境，鼓励中小企业创业，进一步提高生活性服务业的就业吸纳能力。
5．完善社会保障体系和分配制度，以消费结构升级带动产业结构优化
导致我国长期消费需求不足的原因是多方面的，但最主要、深层次的原因在于社会保障制度不完善。由于社会保障制度不完善，消费对我国经济增长的贡献率在不断下降，从1979年的87.3%降到2007年的39.4%。社会保障职能的不足，使得居民的收入预期有很大的不确定性，社会保障体系的不健全，导致居民的预防动机不断增强，储蓄倾向加重，消费需求下降。因此，完善社会保障制度和体系是未来促进消费需求结构升级的突破口。而消费结构变动决定了产业结构调整的方向，也决定了经济增长的空间。消费需求的多样化和消费结构的高级化将促进生产和服务向纵深发展。未来，我国以消费升级促产业升级的主要任务是，大力开拓以社会保险（人身保险、医疗保险、失业保险等）为核心的保障消费、以提高居民消费质量为目的的绿色商品消费和绿色服务消费、以促进经济增长和可持续发展为宗旨的绿色汽车消费、绿色住房消费和绿色旅游消费、以提高居民身体和文化素质为目标的健康消费、知识消费和教育消费，以增加信息量和改善生活与工作条件为核心的网络消费，以及理财服务、社区服务、家庭医疗服务等消费，等种类。
6．进一步扩大对外开放，优化外贸和外资结构
“十二五”期间，在继续扩大对外开放的基础上，以适应、支持和促进产业结构升级为目标，进一步优化外资和外贸结构仍然是对外开放的主要任务。进一步对外开放的核心是坚持“中性”的开放体制，即在企业自主权、市场地位、税制、外汇管制、行政许可等各个方面，对贸易和要素的双向流动都给予平等地位， 没有特殊和突发因素， 不再特别支持或约束某个方面， 实现商品、服务、要素和人员更加自由的双向流动。改进的重点包括: 一是
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在出口和进口之间保持“中性”， 改变目前鼓励出口和限制进口的政策。二是要在吸收外资和对外投资之间保持“中性”， 改变目前鼓励吸收外资和限制对外投资的政策。三是在本土企业和外资企业之间保持“中性”， 改变特别优待外资的政策导向（江小涓，2008）。在WTO规则运行的情况下，合理运用技术和贸易政策工具，推动高和中高技术密集度产业，特别是技术密集的新兴主导产业的发展和出口。与此同时，进一步完善《反垄断法》的执行和相关竞争规则，既积极利用外资的知识外溢效应促进产业升级，又防止外资垄断，形成外资和内资企业相互竞争和合作的局面。
7．加强部分地区的极化作用，“以点带面”地推进中西部发展
充分利用中西部经济增长的机会进一步优化全国产业布局，引导传统劳动密集型产业由东部地区向中西部地区的转移，通过要素的跨地区流动和重组，一方面加强东部企业的竞争力，另一方面促进中西部地区的经济增长。增强中部地区粮食生产能力、支持中部煤炭基地建设、加快产业结构调整，建设精品原材料基地、构建综合交通体系。鼓励中西部一部分地区先富起来，重点围绕西部地区三大增长极，即成渝经济区、关中-天水经济区、环北部湾(广西)经济区，不断完善基础设施条件，扩大对内对外开放，充分利用当地资源发展特色经济，将三大增长极打造成为全国先进制造业重要基地和全国现代农业高技术产业基地。在此基础上，以重点区域突破，以点带面，辐射带动西部地区发展，从而推动全国区域协调发展。
8．消除要素的跨区域流动壁垒，促进产业组织优化
“十二五”我国产业组织结构调整的根本任务是，从根本上形成有效的要素市场竞争，真正解决我国的产业组织结构存量调整和增量优化的问题。深化行政体制改革，从全面、协调和可持续发展方面，综合考察地方政府官员的业绩，进一步理顺中央和地方的经济利益关系，达到显著弱化、直至彻底消除地方保护主义的目的，促进要素的跨区域组合和流动，促进全国统一大市场的形成，为生产资源集中创造有利的市场调节。同时，矫正环境、资源、劳动力等要素价格的扭曲，提高优胜劣汰市场机制的选择功能，在完善落后产能退出机制的基础上，加速落后产能的淘汰。在形成全国统一要素市场和产品市场的基础上，通过鼓励跨地区的企业重组，促进优势企业做大做强。通过引导、扶持和控制等一系列政策措施，鼓励有条件的企业“走出去”，争取培育一批依托国际市场、具有国际竞争力的大型企业和企业集团。与此同时，通过完善金融和技术政策，鼓励创业，通过完善中小企业信贷政策，扶持中小企业发展，形成各类型企业“有进入有退出”、“既竞争又合作”的产业组织格局。
9．把握技术窗口，矫正资源错配，促进高技术产业的技术赶超
“十二五”期间，高技术产业在工业中的比重还需要进一步提升，但已经不是高技术产业发展的主要问题，未来高技术产业发展的关键是提高目前高技术产业的技术水平。提高高技术产业技术水平的路径和主要任务包括：（1）除了成熟技术的学习和追赶以外，还要把握好高技术产业技术变革时出现的窗口机会和我国技术进步的特殊有利条件，促进新兴技术领域的技术赶超和进步。例如，ICT产业现在面临通讯工具传输手段的移动宽带化、电信网、广电网和英特网的三网融合等新的革命性的转变，又如汽车行业中新能源动力汽车的发展所带来的机会，等等。相关部门要加大对已经在相关领域具备一定技术能力的创新型企业的扶持力度。（2）解决高技术行业中技术能力和技术商业化能力错配的问题，提高高技术企业的综合竞争能力。技术创新是一个发明、开发、产业化和商业化的完整过程，目前我国存在基础研究、开发研究和商业化能力割裂、错配的问题，政府应当通过鼓励和引导校企合作加强基础研究和应用研究的对接，通过鼓励民营高技术企业的发展和国有高技术企业改制，加强技术创新能力和商业化能力的融合，提高高技术企业的综合竞争能力，促进创新的可持续性。（3）加强政府的技术路线指导。借鉴日本经验，可以考虑由发改委会同科技部等有关部门，定期颁布《产业技术路线指引》，加强全社会技术创新的协调性，提高技术资源的利用效率。
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10．优化能耗结构，依托重点工程和重点企业降低经济能耗
严把土地、信贷和市场准入，控制高耗能行业过快增长，淘汰高耗能行业的落后生产能力、工艺装置和技术设备，进一步加大淘汰化工、钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、电石等行业落后产能的力度。将推进节能技术进步作为实现节能目标的重要抓手。组织实施一批节能降耗行业共性、关键技术开发和产业化示范项目；加快节能减排技术支撑平台建设，组建一批国家工程实验室和国家重点实验室；优化节能减排技术创新与转化的政策环境，加强资源环境高技术领域创新团队和研发基地建设，推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系；选择一批节能潜力大、应用面广的重大节能技术，采用多种措施加以推广。加大重点节能工程的建设速度和力度，重点支持钢铁、有色、石油石化、化工、建材等重点行业余热余压利用、节约和替代石油、电机系统节能、能量系统优化项目，以及燃煤工业锅炉(窑炉)改造等项目建设，加快热电联产项目核准进度。督促各地加强对重点耗能企业，特别是国家重点监管的千家企业节能工作的跟踪、监测，推行年耗能在5000吨标准煤以上的重点企业的节能行动，组织开展重点耗能企业与国际国内同行业能耗先进水平对标活动。组织开展用能设备检测，推动企业加大结构调整和技术改造力度，提高节能管理水平。
第五章 “十一五”以来中国产业结构政策评价及“十二五”产
业结构政策基本导向
一、“十一五”以来的中国经济发展及产业政策总体导向
2002年党的十六大以来，中国经济发展取得巨大成就。截止2008年，中国已经取代德国成为世界第三大经济体，在此期间，中国经济年均增长率保持在10%以上。2008年，中国实现国内生产总值30万亿人民币（约合4.4万亿美元），比上年同期增长9%。同时，2007年，中国对外贸易总额为2.562万亿美元，大致占世界贸易总额的16.24%，成为世界第二大贸易国。中国的产业结构也发生深刻变化，产业结构优化取得一定成效，三次产业的产值比重由2002年的13:45:42，转变为2008年的11:49:40；产业就业比重由2002年的50:22:28，转变为2008年的41:27:32；产业间比较劳动生产率出现一定程度收敛趋势，显示出我国产业结构的协调性与合理性在一定程度上得到提高。我国产业发展之所以取得如此成就，有多方面的原因，其中，最重要的一点是党中央站在新的历史起点上，贯彻落实科学发展观，不断推动产业结构调整，促进产业结构优化升级。
然而，“十一五”以来，在我国产业发展过程，三次产业及其内部结构不太合理、产业协调度较低、产业发展方式粗放、部分行业产能过剩严重、资源消耗高、产业结构能源效益差、环境污染问题日益突出等问题并没有得到很好解决；2008年下半年以来，国际金融危机对我国产业发展造成重大冲击，但也为促进产业结构调整，优化产业结构，实现产业发展方式的根本性转变带来新的契机。
在此背景下，总结和评价2002年以来尤其是“十一五”期间我国所实施产业结构政策的有效性，为制定下一轮产业结构政策，推动我国产业结构的高级化和合理化，优化就业结构，实施经济平稳健康发展奠定良好的基础。总体而言，无论是现在还是将来，保增长、促就业、推动产业整合与升级都是我国制定产业结构政策的总体方向。
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