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上海市城市规划编制体系
1．规划编制体系的构成和特征
特大城市规划编制体系的层级往往较一般城市更为复杂，规划的门类与内容也更加丰富。一方面由于特大城市的城市规划管理工作是在行政分级管理体制背景下展开的，既要保证市、区县、乡镇几级政府在规划管理上的独立性，也要确保各级政府所执行的规划具有高度的衔接性和可操作性，那么规划编制体系势必呈现多层次的特征，以强化总体规划对详细规划的延伸关系，战略部署与实施安排之间的衔接关系；另一方面由于特大城市地域大，规划管理涉及的覆盖面大、地区多，那么为了使规划便于实施管理和突出地区特色，规划的编制也会在横向上进行细分和针对性处理，加强网格化的管理方式和具体规划类别的延伸。所以，特大城市规划编制体系会呈现出“纵向拉伸和横向切割”的突出特征，而规划管理也会相应呈现出“分级管理和网格化管理”的模式。 1.1总体结构特征 上海城市规划编制体系基本上形成了“一整体”、“二大片”、“三系统”、“四层次”纵横结合的网络结构。即是在市辖范围内，以城乡一体化的城市总体规划为总纲领和总指导，通过中心城和郊区两大地域板块进行具体规划，在二大片规划中涉及产业布局、专业系统、重点地区等三类专项规划，整体来看，各种规划所确定的条条框框都将通过总体规划、分区规划、控制性编制单元规划和控制性详细规划等四个层次来逐级推进，最终联系实施。纵向的规划层次是结合上海特大型城市特点，从规划分级管理的实际需要出发，对城市规划编制和管理体系进行的纵向梳理和重新架构；横向的规划类型是从上海的实际情况和需求出发，根据规划的内容而设定的，从“面、线、点”三个层面对上海市城市规划编制和管理体系进行的横向梳理。这其中，从规划的法定性来讲，分区规划和控制性编制单元规划在总体规划和详细规划之间起到积极的衔接作用，既在管理过程中有效的指导地区详细规划的编制，也具体落实了城市总体规划对地区发展的总体意图，将总体规划的控制要求细化分解并传递至实施性规划。尤其以新增设的规划环节——控制性编制单元规划的介入效果突出，确保规划落地。 1.2纵向规划层次 根据《上海市城市规划条例》（2003），实施上海总体城市规划，按照“编制、审批、执行”三分离的原则，从加强规划管理、明确编制和审批规划职责分工等角度，按照中心城和郊区两条主线，从上至下，分为五个层次，分级管理、分层规划、逐级衔接。1）中心城规划第一层面是上海市城市总体规划（含中心城总体规划）；第二层面是6个分区规划，对总体规划的各项要求进行分解；第三层面是242个控制性编制单元规划，进一步明确编制单元的范围，明确建筑总量、用地性质、公共服务设施和市政基础设施等指标；第四层面是控制性详细规划；第五层面是按经批准的规划实施项目管理。其中，前四个层面是规划管理，第五层面是项目管理。2）郊区规划第一层面是上海市城市总体规划；第二层面是郊区区（县）域总体规划、新城总体规划和国家级产业园区总体规划；第三层面是中心镇总体规划、市级产业园区总体规划和新城、国家级产业园区控制性详细规划；第四层面是一般镇（含乡）总体规划和市级产业园区、中心镇控制性详细规划；第五层面是按经批准的规划实施项目管理。 规划类型 城市总体规划 组织编制 市人民政府 审核审批 提请市人民代表大会或者其常务委员会审查同意后，报国务院审批 报市人民政府审批 报市规划局审批 中心城规划 分区规划 控制性编制单元规划 控制性详细规划 市规划局会同区政府组织编制 市规划局制定 区政府组织编制
精心整理 郊区郊区区（县）域总体规划 规划 新城总体规划 国家级产业园区总体规划 中心镇总体规划 市级产业园区总体规划新城、 国家级产业园区控制性详细规划 一般镇（含乡）总体规划 市级产业园区中心镇控制性详细规划 区（县）人民政府会同市规划局组织编制 区（县）人民政府组织编制 报市人民政府审批 报市规划局审批 区（县）人民政府制定 由区（县）人民政府审批，报市规划局备案 1.3横向规划分类 城市规划实施既需要各部门的协同，也需要在城市发展的整体框架下，整合、平衡各专业部门的要求。结合实际情况，近年来上海相继编制了多种法定规划与非法定规划，根据城市规划的工作特点，从不断深化城市总体规划、促进城市总体规划有效实施的角度出发，在横向上也将规划分为五大类，除纵向规划层次中将总体规划具体化至中心城和郊区两大板块进而形成的系列规划外，贯穿于中心城和郊区规划的还有三大类规划，产业布局规划、专业系统规划、重点地区规划，具体如图2所示。
图2上海市城市规划管理体系横向规划类型示意图 2.规划编制体系的基本内容 2.1城市总体规划 1）城市总体规划（含城市中心总体规划）城市总体规划重点是确定城市发展的总体战略目标、发展结构、发展重点以及发展策略，是其以下各层次规划和各专业规划编制的依据，指导全市各地区、各部门的建设和发展。2001年5月，国务院批复《上海市城市总体规划（1999-2020）》，规划范围包括上海整个行政辖区，约6340平方公里，确定了上海的城市性质、发展目标和总体布局，进一步明确了上海产业发展、对外交通、市域交通、环境景观、城市历史风貌保护、住宅发展、科教育社会事业发展、市政基础设施、城市防灾和地下空间等内容。2）市域城乡布局规划在全市范围内统筹考虑市域人口分布和城镇布局，按照中心城“双增双减”、郊区“三个集中”战略而建立的发展目标和布局框架。按照中心城、郊区两条主线，把人口调控、产业发展、基础设施建设、资源利用、环境保护整体纳入规划体系，是对总体规划内容的深化、延伸和具体化，也是指导郊区各类规划和建设的重要依据。3）城市近期建设规划结合国民经济和社会发展规划，确定近期建设的目标和重点，落实重大建设项目在城市空间中的布局，明确发展时序，为实施城市总体规划提供阶段性安排。
2.2中心城规划 1）分区规划以城市总体规划为依据，确定中心城建设和开发强度分区，合理分解人口总量与建设总量，保证城市整体发展结构、城市用地总体布局等全局性目标的贯彻和落实。按照城市总体规划确定的中心城“多心、开敞”的结构布局，以外环线为界，中心城660平方公里划分为6个分区，每个分区面积约为100-150平方公里。6个分区规划是对城市总体规划的细化和深化，将宏观发展目标的原则转化为中观层次规划要素的规定性控制，使局部地区的规划建设更好地贯彻城市发展总体战略，实现整体目标与局部利益、宏观战略与微观策略的统一。2）控制性编制单元规划依据分区规划确定的规划原则，结合行政单元、市政社会服务设施网络，合理划分规划单元，中心城进一步划分为242个控制性编制单元，一般一个街道分为2-3个规划单元。按编制单元进一步分解人口与建筑的控制总量，确定土地使用性质、建筑总量、建筑密度和高度、公共绿地、主要市政基础设施和公用设施等内容，作为编制控制性详细规划的强制性要求，以及城市设计、规划策略等指导性原则，指导控制性详细规划的编制。3）控制性详细规划依据控制性编制单元规划所明确的强制性要求和指导性原则，对编制单元内的土地使用强度、空间环境、市政基础设施、公共服务设施等作出具体的规定。为强化规划的全覆盖，对编制单元进行整单元控制性详细规划的编制。 2.3郊区规划
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1）区县域总体规划上海郊区区（县）域总体规划包括区（县）域规划纲要和区（县）域总体规划实施方案两个部分。主要包括确定区县人口规模、城镇和居住体系、产业发展方向、基础设施和公共服务设施、生态环境和历史风貌等内容。2）新城总体规划2005年，为进一步促进郊区协调发展，结合市域城乡体系的建设，上海最终确定规划建设9个新城。新城总体规划重点是确定新城发展定位、人口规模、用地规模、城市发展方向、用地布局、公共设施布局、道路交通和空间发展策略等内容。3）新市镇规划新市镇规划以区（县）域总体规划为编制依据，注重与区域总体规划、经济社会发展规划、土地利用总体规划和各项专业规划的衔接。同时，注重保护自然生态保护区、水源保护区和基本农田保护区。4）中心村规划上海中心村规划建设，按照建设社会主义新农村的要求，遵循“分类规划、因地制宜”的原则，合理确定中心村的规模和数量，加快公共服务设施和市政基础设施建设，完善配套设施，发展农村经济，促进农业发展。 2.4产业布局规划
产业布局规划，是城市规划工作的重要组成部分，目的是按照先进生产力和先进文化的发展方向，统筹城市三、二、一产业的功能定位、发展规模和用地布局，包括现代服务业集聚区规划、现代产业园区规划、现代农业园区规划等。 2.5专业系统规划专业系统规划与各相关主管部门组织的专业规划密切联系，又有所区别。目的是统筹城市市政基础、公共服务、生态环境等专业设施的发展能力和用地布局，按照城市总体规划的各项要求，在城市发展的宏观层面进行综合平衡，包括城市综合交通规划、城市公共事业规划、城市住房发展规划、历史文化风貌保护规划、城市生态空间景观规划、资源能源利用规划等。 2.6重点地区规划 重点地区是对城市发展布局、功能提升、环境改善或形象展现有着重要影响的区域。重点地区规划具有战略性和实施性的双重特点。上海先后编制了世博会地区规划、黄浦江两岸和苏州河沿线规划、虹桥综合交通枢纽规划、杨浦知识创新区规划、崇明生态岛规划等重点地区规划，并开展了重点地区城市设计等动作，如北外滩地区、静安寺地区、董家渡地区等。 3规划管理实践中展现的问题 3.1城镇体系重构问题 中心城(外环线以内地区)与中心城外围新城已连片发展，上海中心城与周边宝山、闵行、嘉定三个新城，其中特别是宝山、闵行两个新城已经大范围地联成一片；中心城与松江、青浦两个新城的毗邻地区，亦有一部分地带即将连片。因而，探索行政区辖与城镇体系尽可能一致，并有利于控制中心城继续扩大；中心城与周边新城之间、中心城周边新城与新城之间，形成既集中又区割的城市空间布局结构，是提升城市规划编制体系科学性的一项基础性工作。 3.2区县域总体规划薄弱问题 随着中心城内部重组和城市建成区向郊区扩展，郊区在上海发展中的地位越来越突出。上海新一轮城市总体规划虽然引入了区域和城乡统筹的规划理念，但仍更多关注于中心城区，对郊区发展主要停留在城镇体系层面的规划引导，尤其缺乏规划管制的详细文本和图则，难以满足上海郊区快速发展下规划管理的需要。区(县)域总体规划作为对城市总体规划的一种深化，在规划深度上的一种补充，应注重规划衔接，统筹郊区(县)区域发展，分为纲要和区域总体规划两个阶段。纲要在与土地利用规划和经济社会发展规划进行衔接平衡基础上，确定区(县)域人口规模、城镇体系、空间布局、土地利用、基础设施、环境保护等核心规划要求，明确区(县)域的发展方向和基本思路。而区域总体规划则在纲要基础上明确具体规划空间规划管制要求，主要是明确功能空间布局，细化空间分区方案，确定郊区城镇和一些特定区域编制总体规划的规划范围，做到不重复、不遗漏、满覆盖；同时进一步明确建设用地基本规模和布局、区域重大基础设施规划布局和控制要求以及近期建设规划要求等基本内容。
3.3分区规划衔接性不足问题
特大城市的总体规划编制，涉及面广。城市发展面临的问题十分复杂。其修编论证时间往往较长。且其成果一般不能直接指导单一城市开发和建设。控制性详细规划作为指导地区城市建设的直接依据，其编制一方面需要体现地区发展的实际情况，同时也要兼顾城市总体战略意图的贯彻落实。因此，两者之间的衔接尤为重要。《城乡规划法》明确了分区规划的法律地位，但由于在实际操作中
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编制主体缺位、分区规划的技术标准和成果规范尚未明确等问题，且其规划范围往往跨区级行政辖区，实际效果并不明显。
3.4控制性编制单元的适应性问题 城市快速发展进程中，实施性规划往往无法准确地预见城市发展的各种需求，要求城市规划编制工作能够及时适应城市不断出现的新问题、新矛盾，及时提出工作对策，充分体现时效性。这就要求控制性编制单元规划既要给控制性详细规划编制和项目管理留有空间，保证“区域平衡、综合调控”，同时，也确保城市各项刚性控制要素(如红线、黄线等)在实施性规划中能够充分体现。从城市规划管理效能来看，具有承上启下、中间层次特征的规划层次在特大型城市规划管理中作用愈加明显。上海控制性编制单元规划的设定，是在完善特大城市规划工作体系方面作的初步尝试，很多内容仍需在实践中不断完善。特别是在国家《城乡规划法》、《物权法》颁布实施后，如何提高规划的科学性、前瞻性和可操作性成为规划工作者面临的突出问题。
