环境公益诉讼原告资格之确立
——扩大“合法权益”的范围还是确立自然物的原告资格？
严厚福?（北京大学法学院）
On the Establishment of Standing of Environmental Public
Interest Suit in China
——Expanding the Scope of “lawful rights and interests” or Establishing the Standing of Natural Objects?
Yan Houfu (Peking University Law School)
内容摘要：本文以2005年年底北京大学法学院六师生提起的中国大陆第一起以自然物作为共同原告的环境公益诉讼为切入点，着重分析未来中国如何确立环境公益诉讼的原告资格。通过回顾西方国家历史和当前的理论学说和司法实践就环境公益诉讼的原告资格问题所主张的两条不同进路——一是扩大“合法权益”的范围，使得更多的“人”享有原告资格；二是在立法上确立自然物尤其是濒危物种的原告资格，本文指出：在设计未来中国环境公益诉讼的原告资格制度时，这两条进路各有所长，具体选择哪一条进路，还有待历史的检验。 关键字：环境公益诉讼 原告资格 损害 自然物 环境权
Abstract: In December 2005, six professors and graduates from Peking University Law School brought the first environmental public interest suit in Chinese mainland in which the human and the natural objects are co-plaintiffs, and this unusual case brought about many heated discussions on whether the natural objects, especially the endangered species, could have standing. In this article, the author review the legal theories and practices of foreign countries on the standing issues of environmental public interest suit in history and present, and point out there are two practical approaches in solving the standing issues: one is to expand the scope of “injury” so as more persons could have standing; the other is to establish the standing of natural objects, especially the endangered species in the statutes. As a conclusion, the author point out when China is going to establish environmental public interest suit in the future, those two above-mentioned approaches both have advantages and disadvantages. Which approach China will pursue depends on the choice of history and time. Key Word: Environmental Public Interest Suit, Standing, Injury, Natural Objects, Environmental Rights
一、引言：中国第一起以自然物作为共同原告的环境公益诉讼案件
2005年11月13日，中国石油天然气集团公司所属中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂(101厂)的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸并引起大火，导致100吨苯类污染物进入松花江水体（含苯和硝基苯，属难溶于水的剧毒、致癌化学品），导致江水硝基苯和苯严重超标，造成整个松花江流域严重生态环境破坏。
? 北大法学院
2006级环境与资源法专业博士研究生，E-mail：ysyan0826@gmail.com。本文的写作得益于北大法学院汪劲教授的悉心指
导，师兄王社坤给我诸多启发，《北大法律评论》的初审编辑刘哲玮对本文初稿提出了中肯的修改意见，在此一并致谢。
2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。
尽管在赴哈尔滨提交诉状之前六位师生已经意识到本案无论是以自然物作为原告、还是以六位自然人作为共同原告，均与现行《民事诉讼法》有关当事人和起诉的规定不符，存在着原告不适格的法律障碍，最终可能出现法院裁定不予受理的结果。但是，他们认为，此举有益于推进中国司法理念的更新和审判制度的改革，特别是推动正在进行修订的《民事诉讼法》增加有关公益诉讼的条款，在环境诉讼中放宽当事人的原告资格，构建新的诉讼模式以适应解决人与自然和谐面临问题的现实需要。然而，令人感到意外的是，黑龙江省高级人民法院立案庭尚未阅读《起诉书》就口头拒绝受理本案，理由并非“原告不适格”，而是“一切听从国务院安排”，一起公益诉讼就这样被政治化的思维和处理方式封杀了。[1]
中国是否应当建立环境公益诉讼的问题，在民间和法学家的圈子里可以说已经达成共识，在官方，虽然正式的立法中尚未建立此项制度，但在国务院的一些决定和通知中，已经提出了应当建立环境公益诉讼制度，例如，松花江特大水污染事件之后发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十七项就提出：“健全社会监督机制??发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼??”。考虑到党中央国务院提出“科学发展观”，建立“和谐社会”以来，环境保护受到越来越多的重视，我们有理由相信环境公益诉讼制度的建立只是个时间问题。因此，本文将不再赘述是否应当建立环境公益诉讼制度的问题，而集中讨论未来中国的环境公益诉讼制度中的一个小问题：即谁享有原告资格以及确立这些主体的原告资格存在什么样的障碍？具体而言，本文将着重讨论：在环境公益诉讼中，公众（包括个人和团体）是否应当/可以具有原告资格？自然物（尤其是濒危物种）是否应当/可以享有原告资格？在建立我国的环境公益诉讼制度时，我们应当确立哪一类主体的原告资格？[2]哪些因素阻碍了我们在法律中确立环境公益诉讼的原告资格？
二、确立公众的原告资格还是确立自然物（尤其是濒危物种）的原告资格？
综观各国实务界和学术界的实践和学说，未来中国要在法律上确立公益诉讼的原告资格，在理论上可以有两种选择，一种是扩大“合法权益”——考虑到原告总是在认为自己的“合法权益”被“损害”时才会提起诉讼，因此，为简洁起见，下文将用“损害”一词来指代“合法权益”——的范围，使得更多的“人”具有原告资格；一种是直接在法律上确立自然物（尤其是濒危物种）的原告资格，同时建立一套自然物（尤其是濒危物种）的诉讼代理人制度，在自然物（尤其是濒危物种）遭受或可能遭受“灭顶之灾”时，由其诉讼代理人代理其提起诉讼。那么，这两种选择各有哪些利弊呢？
（一）扩大“损害”的范围
1．国外的理论和实践 （1）美国联邦最高法院对原告资格的扩张和限制及学术界的评论
美国是环境公益诉讼的发源地，在扩大“损害”范围这条路径上，既不乏成功的经验，又存在诸多争议，其一些有代表性的立法、判例和学说对于我们具有相当大的借鉴价值。
在斯凯利·赖特法官看来，公民诉讼（citizen suit）提供了一种确保“在国会大厅中宣布的重要立法目的不至于在联邦官僚机构巨大的走廊里迷失方向或者误入歧途”[3]的手段，虽然这些诉讼已经被证明是法律实施军火库中的强大武器，但因为联邦最高法院的态度，它们并不总是能够发挥作用——虽然联邦最高法院对“损害”的解释从总体上来说也在扩大。
[1] 参见汪劲，甘培忠：《鲟鳇鱼、松花江和太阳岛：你们是否有权控诉人类行为对你们的侵
例如，美国联邦《行政程序法》第10条规定：“因为部门行动而受到法律上损害的人，或受到相关制定法意义范围之内的部门行动的不利影响的人，有权请求对该部门行动进行司法审查。”联邦最高法院在有关这部法律的早期判决中，把该条款的措辞解释为采用了“法律上的利益”和“法律上的损害”的表述形式，作为宪法所要求的原告资格。[4]但是，在同一天判决的资料处理服务公司诉坎普案[5]和巴洛诉柯林斯案[6]中，最高法院更加广泛地确认：如果一个人声称被质疑的部门行动给他造成了“事实上的损害（injury in fact）”，并且这种损害属于制定法“保护或规制的利益范围之内”，那么他就可以根据《行政程序法》第10条申请法院审查联邦部门的行动。长期以来最高法院一直认为：无论有没有明确的制定法条款规定可以对这些行为进行司法审查，这些明显的经济上的损害足以为获得原告资格提供坚实的基础。[7]
此后，在塞拉俱乐部诉莫顿案[8]中，最高法院进一步扩大了“损害”的范围，确认美学或环境上的损害同样属于“事实上的损害”，强调“优美的环境如同优裕的经济生活一样，是我们社会生活质量的重要组成成分，许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性”。但是，最高法院仍然要求：“事实上的损害”并不只是要求造成一个可辨认的损害，它还要求申请进行司法审查的当事人本身就属于受到损害的人中的一员。根据这个理由，最高法院判决：由于塞拉俱乐部没有主张自己或其成员受到损害，因此没有原告资格。尽管如此，这个意见扩大了“损害”的范围，非常有利于“环境公益诉讼”的展开。
在美国诉反对制定规章机构程序的学生案[9]中，最高法院进一步明确了当事人的原告资格问题。联邦最高法院针对该案阐明了以下几个观点：第一，“不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害而否定受害人中某一人的原告资格。因为如果仅因许多人都遭受同一种损害而否定某些受害人的原告资格，那就意味着没有人能够对危害性更严重的政府行为提起控告。”第二，最高法院认为，有关起诉权的衡量标准是定性的，而不是定量的，因而只要损害存在，就足以确定其具有原告资格，而不论这种损害多么间接、因果关系多么微弱。最高法院援引戴维斯教授(Professor Davis)的说法：“大量案例表明的基本思想是只要能够确认损害就足以确立当事人资格。”由此，包括美学和环境价值在内的普遍的一般性利益或公众利益的直接或间接受害均可以构成“事实上的损害”，从而使受害人享有原告资格。[10]
但是，到了20世纪90年代，保守的斯卡利亚（Scalia）大法官进入联邦最高法院之后，[11]联邦最高法院对原告资格的开明态度急转直下。首次显示出这种态度的转变是在一次会议中所表述的与环境问题无关的观点。该观点认为，上述“美国诉反对制定规章机构程序的学生案”是能授予原告资格的“或许最微小的损害”，进一步的评论还认为该案“肯定是走到了法律最远的边缘”。[12]其次，一个更为严重的案件发生在同年的晚些时候，即卢汉诉全国野生生物联合会案[13]。最高法院大法官斯卡利亚对该案的意见是：原告的请求在两方面是不能成立的。第一，原告试图按照塞拉俱乐部的方式，通过提供宣誓书，证明其成员使用了被征用的土地。法院认为宣誓是有缺陷的，因为他们所使用的土地只是在那些被征用的土地的“附近地区”。斯卡利亚大法官认为，只有实际使用，而不是靠近这些土地才能达到要求。第二，即使那些陈述论据充分，原告也仅仅有权对其成员使用的那部分土地进行起诉，而无权反对土地管理局的整体规划，除非有一条法律特许直接审查全部的管制，否则原告只能反对“某一具体行为，该行为由于对原告实施了这种管制而给原告
造成了损害或损害之虞。”[14]最严重的是，在卢汉诉野生生物卫士案[15]中，由斯卡利亚大法官撰写的法院意见甚至认为：《濒危物种法》中的公民诉讼条款，在赋予未遭受直接损害的“任何人（any person）”以原告资格这一点上，是违宪的。最高法院的这种保守倾向招致学术界的一片批评。
而最高法院在环境诉讼领域最广受诟病的做法是，尽管它总体上扩大了“损害”的范围，但它坚持要求原告必须本身就属于受害者中的一员。但是，国会在绝大多数的环境法的公民诉讼条款中，只是授权“任何人”都可以针对政府或私人的违法行为提起诉讼，并没有要求公民或团体本身必须受到“事实上的损害”才能提起诉讼。[16]换句话说，立法者关注的是违法行为的存在，并将其作为原告资格的标准，而非关注对环境或者对预期的原告自身的损害。[17]最高法院的做法完全不考虑制定法的目的或它的公民诉讼条款的措辞，相当于改变了国会的授权，而这是违反三权分立原则的。[18]
美国佩斯大学（Pace University）法学院副教授David N. Cassuto认为：最高法院有关原告资格的理论与法律规定存在强烈的不一致，这种不一致破坏了美国国民对于环境保护的理解和承诺。因为“损害（harm）”的概念对于环境来说是毫无意义的。作为法律上的伤害的基础的“损害”，起源于传统的财产利益。在拥有所有权的情况下，才伴随有这样一个概念：应当保护一个人的财产免受其他人的损害或侵害。但是，环境是一种公共物品，没有人对环境享有所有权。[19]没有一个所有人，就没有所谓的侵害，也就没有一个压倒性的理由可以与“损害”发生联系。因此，“环境”就与传统的损害概念不一致，也与设计用来保护私人财产的法律存在矛盾之处。[20]法院想在对环境的损害与对原告的损害之间作出区分毫无意义。[21]即使不考虑逻辑错误，这种区分仍然可能带来麻烦：从一个基础性、常识性的层面来说，认为根据一部目标是保护环境的制定法，对原告个人的损害决定了是否属于法院管辖似乎违反直觉。[22]
平心而论，联邦最高法院的担心也是有道理的，它担心，如果把《行政程序法》解释成允许法院根据组织或个人的请求进行司法审查，而这些组织或个人只不过是想通过司法程序为他们自己的价值偏好辩护，就可能背离法院“救济损害”的目标。[23]然而，联邦最高法院似乎未能意识到，各种环境组织追求这一目标不仅仅是为了满足其成员的个人价值，他们也是在实施国会通过的各项公共政策，而美国国会希望将公民诉讼作为确保政府机构遵守法律的手段之一。
（2）大陆法系公益诉讼的原告资格
大陆法系国家原来对原告资格限制较多，在“无利益即无诉权”的原则之下，一般认为，作为诉讼要件或诉权要件的“诉的利益”是法院作出本案判决的前提。大陆法系认为，并非任何诉讼案件都可利用诉讼制度，诉讼案件只有满足“对司法或诉讼救济有需要”这样的要求或要件，即具备诉的利益，法院才给予诉讼救济。[24]但近年来也有所松动。
例如，德国有一种宪法诉讼，又称“民众诉讼”也属于公益诉讼的范畴。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及本人的利益，都能提起这种诉讼。根据《联邦公害防治法》、《联邦原子能法》、《联邦水道法》
