（二）我国食品安全现行法律体系内容
食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，食品安全法律体系规范和保障食品安全体系。纵观我国食品安全的法律现状，由《食品卫生法》为主导，等数部单行的有关食品安全的法律以及行政法规和部门规章规定构成的集合法群形态，构成我国食品安全法律体系的框架。
法律包括：《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》和《中华人民共和国动物防疫法》等。
行政法规包括：《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》《中华人民共和国认证认可条例》、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》、《中华人民共和国兽药管理条例》、《中华人民共和国农药管理条例》、《中华人民共和国出口货物原产地规则》、《中华人民共和国标准化法实施条例》、《无照经营查处取缔办法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》和《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》等。
部门规章包括：《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《食品卫生许可证管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》、《进出境水产品检验检疫管理办法》、《流通领域食品安全管理办法》、《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》和《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》等。
二、我国食品安全问题的成因
我国近年发生的食品安全事故，主要是由于生产经营企业有法不依和职能部门监管不力所致，但这些原因无法掩盖现行食品安全法律体系存在的种种问题：
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（一）法律体系缺少系统性和完整性
我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达几十部，法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，作为食品安全核心保障的《食品卫生法》未能体现从农田到餐桌的全程管理，留下执法空隙和隐患。
与分段立法相对应的是目前的分段管理模式，农业部对农产品种植、养殖阶段实施管理；质检部门负责食品生产、加工环节的监管，包括卫生监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；环保局参与产地环境和加工流通企业污染物排放的监测与控制。因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、导致处理不得当的现象比比皆是。
(二)法律结构层次不清
一个科学、高效的体系应当由核心规范和配套规范构成，但食品安全法律的问题恰恰在于未能形成法律的核心，法律冲突尤其表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。食品与产品的概念是种属关系，《产品质量法》是调整普通产品的法律规范，当属一般法；《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律，当属特别法，应当优先适用，如药品管理法之于产品质量法。但我国的现状却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸，一步一步地介入食品安全的具体监管。作为唯一一部调整食品生产经营的专业法，应当理所当然地成为食品法律体系的核心，遗憾的是《食品卫生法》在实施过程中被不断地弱化，适用空间不断压缩，无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。两部并行的法律各自形成其配套规范和标准，从行政许可、行政处罚和标准体系，都在不断角力，一般法与特别法的层次完全打破。
（三）有关法律专业性不强，条款较笼统，多年不修订，操作性不强 在我国现行的食品安全法律中，作为食品监管的专业法只有《食品卫生法》。《食品卫生法(试行)》于 1982年实施，现行有效的是经重新修订并于1995年10月30日发布。此后卫生部又陆续发布了《食品卫生监督处罚程序》、《食物中毒处理办法》等部门规章，有的省还出台了一些地方性法规，如《浙江省实施(中华人民共和国食品卫生法)条例》。《食品卫生法》及其配套法规构成了我国食品监管的法律基础，它的实施对我国食品卫生水平的提高起到了重要的作用，但是不可否认，《食品卫生法》部门立法的痕迹十分明显，调整范围过于狭窄，单纯卫生的概念已无法涵盖当前食品安全的各类问题，法
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律滞后已显而易见。
一些法律规定比较原则和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制，有些条款只定性不定量，或者法律概念有歧义；有的条款多年不修订，如有些地区“注水肉”的检测依据还是依照六十年代制定的标准，《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》对诸如“瘦肉精”等有毒有害化学物质只字未提；有些条款已经不能适应变化了的新情况，甚至完全过时，对当前复杂的市场经济条件下的实际问题约束力较低，操作性不强，如涉及罚金问题，罚金标准是以制定法律时的物价水平为参照的，多年以后，物价水平早已不可同日而语，但执法依据仍然只能是法律当时规定的标准，故而有些因生产有毒有害食品被罚没的款项相对于其攫取的高额暴利来讲已微不足道。
（四）法律中的罚则较轻，威慑力不够
美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。我国现行法律法规恰恰忽视了制假售假行为本身的危害，对制假售假行为处罚较轻。《食品卫生法》对“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，也只是“责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。对“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的”，只是笼统地规定“依法追究刑事责任”，而《刑法》规定生产、销售不符合卫生标准食品罪只要足以造成严重食物中毒或其他严重食源性疾患的，即构成犯罪②。前者要求为结果犯，而后者要求为危险犯，两者的脱节容易造成行政机关“以罚代刑”，放纵了违法犯罪分子。实际上，毒食品生产者被查处后向司法机关的移送率较低，判刑的更少。大多数毒食品事件的处理结果多是捣毁、查封加工点和停业整顿，而毒食品事件的主要责任人却大多逃脱了法律的制裁。
三、发展和完善我国食品安全法律体系的建议 （一）完善我国食品安全立法必须重新构建法律体系
食品安全直接关系群众的身体健康和生命安全，是关乎千家万户
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《刑法》第144条规定：在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有
有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金。
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的民生问题，在当前食品安全形势下，完善我国食品安全立法更是迫在眉睫。今年两会期间，不少代表、委员都热议食品安全问题，呼吁尽快出台我国的食品安全法，以解决现行法律的各种矛盾《中华人民共和国食品安全法（草案）》目前已经开始公开征求意见。但笔者认为，完善我国的食品安全法律不仅仅是制定一部食品安全法或者修改食品卫生法，必须着眼于法律体系的重构，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系。立法应当把握全球食品安全趋势，借鉴移植国外先进的食品安全立法经验和管理制度，摈弃经验式、总结式的立法模式，实行超前立法，避免法律规范总是落后于社会发展。
一是食品安全法必须作为食品安全法律体系的母法，涵盖从食物种养殖、生产加工、包装、贮藏、运输、销售和消费等全过程，确立各法律部门在法律体系中的地位和作用。
二是尽管食品质量的外延可能大于食品卫生，但产品质量无法取代食品卫生相关专业技术范畴的优势，因此应当凸显专业法的主体作用，收缩《产品质量法》在食品生产流通的不适当延伸，克服部门分散立法和重复立法，维护法制的统一性和权威性。
三是注意各法律部门的相互协调和补充，减少无谓的交叉和法律冲突，可吸收综合法配套规范中的一些积极因素(如QS制度)，使之成为专业法的有机组成部分。
（二）关于《食品安全法》草案的意见
我国继产品质量法、消费者权益保护法等之后又一部专门保障食品安全的法律——《中华人民共和国食品安全法（草案）》（以下简称“草案”）正在广泛征求社会意见。该草案将给老百姓带来更可靠的食品安全保障。该草案的有点主要表现在以下几个方面：
1、制度更科学
食品安全的关键问题之一在于建立一套制度完善、措施科学的安全机制。在草案里，一系列制度以法律形式得以确定。如建立食品召回制度，召回食品将被销毁、无害化处理，防止再次流入市场；建立食品安全信息统一发布制度，今后食品安全风险警示信息、食品安全事故信息或可能引起消费者恐慌的食品安全信息将被统一发布；建立食品安全风险评估制度，对食品中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估，评估结果应当作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据，从而有望实现食品“从农田到餐桌”的全
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